A voir et à savoir

Le processus de décentralisation

• L'organisation de l'Etat malgache

Le peuple malagasy constitue une Nation organisée en Etat souverain et laïque, en une République unie et indivisible, dont la démocratie constitue le fondement. L'Etat est organisé selon un système de six Provinces, 22-28 Régions/Préfectures, 111 Sous préfectures et environ 1500 Communes.

A la suite de la modification de la Constitution, en 1998, l'année 2000 a vu la mise en place des diverses institutions de la troisième République malgache, en premier lieu les Provinces Autonomes. Les élections des Conseils provinciaux ont eu lieu fin 2000, et, en 2001, on a assisté à leur mise en place progressive : les Gouverneurs, chefs de l'exécutif, ont été élus par les Conseils provinciaux, et ont eux-mêmes nommé leur Conseil de Gouvernorat. Les tractations relatives au transfert de certaines compétences de l'Etat aux Provinces étaient en cours lorsque la crise a éclaté. Aujourd'hui, si le gouvernement actuel ne s'est pas prononcé officiellement, l'avenir des Provinces Autonomes semble remis en cause. Ce même gouvernement semble vouloir s'appuyer sur les Régions qui, jusqu'à aujourd'hui, n'existaient que dans les textes.

• Les Communes

Collectivités décentralisées de base, elles existent officiellement depuis plus de huit ans et n'ont pas été remises en cause par la révision de la Constitution en 1998, et la population s'y est maintenant habituée (déjà 3 élections). C'est l'échelon le plus mûr sur le plan institutionnel. Les communes sont reconnues par la communauté internationale des Bailleurs de Fonds et les programmes et projets mis en œuvre conjointement par ces institutions et l'Etat malgache, exigent, avant d'initier toute action de développement à ce niveau local, que les collectivités territoriales de base soient dotées d'un Plan Communal de Développement (PCD). En matière de développement économique et social, les pouvoirs et les compétences des communes tiennent essentiellement de principes de proximité et d'appartenance et sont régis par la loi malgache.

Le processus de décentralisation a été relancé par le nouveau pouvoir, et le développement des communes est une priorité pour le gouvernement actuel. Le chemin est encore long, les communes malgaches se caractérisant aujourd'hui par la faible capacité de leurs élus et par des ressources locales dérisoires.

Le DSRP ou Document Stratégique de Réduction de la Pauvreté

La politique du gouvernement actuel est inscrite dans le DSRP, ou « Document Stratégique de Réduction de la Pauvreté » : la stratégie de développement du pays est fondée sur une analyse des spécificités de la pauvreté à Madagascar.

A l'origine, « l'objectif du développement du Millénaire », initiative des Nations Unies, est de réduire de moitié la pauvreté dans le monde entre 1990 et 2015. Madagascar ayant opté pour un « développement rapide et durable », l'objectif est de réduire le taux de pauvreté de moitié en 10 ans, soit un taux de pauvreté de 34,2% en 2013, contre 68,5 en 2003.

• L'objet du DSRP

C'est un document de politique économique dont la mise en œuvre devrait permettre d'assurer une croissance économique soutenue, au moins 8% par an, grâce un taux d'investissement moyen de 21 %, tout en garantissant que les fruits de la croissance seront mieux distribués, et ainsi permettre une réduction de la pauvreté. Pour l'élaboration, tout le monde s'y est mis : administration, élus, partis politiques, opérateurs économiques, société civile, organisations non gouvernementales, groupements professionnels et confessionnels...sans oublier les bailleurs...

• Le contenu du DSRP

Il est composé de 3 axes stratégiques (gouvernance, croissance économique, développement social), fractionnés en 15 objectifs globaux ; d'une stratégie de mise en œuvre déclinée en autant de programmes, eux-mêmes déclinés en sous programmes ; d'un système de suivi-évaluation doté de 31 indicateurs permettant de mesurer l'état d'avancement des programmes. Les priorités affichées du gouvernement actuel sont : la bonne gouvernance de l'Etat central, de ses structures déconcentrées et de ses collectivités décentralisées, le développement des infrastructures et l'appui au secteur privé, et dans le domaine social, la santé et l'éducation. Il s'appuie pour cela sur le principe de « partenariat public-privé ».

Les caractéristiques de la pauvreté à Madagascar

• Taux de pauvreté monétaire

A partir de la définition du seuil de pauvreté, ou revenu (monétaire ou non) nécessaire pour acheter, en plus des éléments non alimentaires indispensables, une ration alimentaire de 2133 calories par jour, et évalué, en 2001, à 988 600 Fmg/an/habitant, détermination de la proportion de la population malgache vivant en dessous de ce seuil : l'incidence de la pauvreté à Madagascar était, en 2001, de 69,6 %.

L'intensité de la pauvreté détermine l'écart, en %, du revenu moyen des pauvres par rapport au seuil de pauvreté. Elle mesure donc la gravité de la situation des pauvres et était évaluée, en 2001, à 34,9%. L'évolution générale depuis 1997 : légère baisse du taux de pauvreté et donc amélioration très progressive de la situation, mais état stationnaire de l'intensité de la pauvreté. Le Profil de la pauvreté : 85% des pauvres vivent en milieu rural, où l'intensité de la pauvreté s'aggrave depuis 1997. Elle est plus prononcée dans les Provinces de Fianarantsoa, Tamatave et Toliara, elle touche principalement les petits exploitants agricoles.

• Taux de pauvreté humaine

L'Indice de Pauvreté Humaine (IPH) renvoie au concept de manques à combler dans trois domaines essentiels de la vie de l'homme : la durée de vie, l'instruction et les conditions de vie.

L'IPH calculé pour 2001 est de 0,430 contre 0,467 en 1999. Cette baisse traduit une légère amélioration de la répartition du développement humain à Madagascar, due à l'amélioration de l'accès aux services de santé et à un léger recul de la malnutrition. Malgré ces progrès, en 2001, la pauvreté humaine touche encore 43 % de la population malgache.

• Développement humain

L'Indice de Développement Humain (IDH), indice synthétique compris entre 0 et 1, mesure le niveau moyen auquel se trouve un pays donné, selon trois critères essentiels du développement humain : la possibilité de vivre longtemps et en bonne santé, la possibilité de s'instruire et la possibilité de bénéficier de conditions de vie décentes.

• Dépenses des ménages

Entre 1993 et 1997, les parts des postes Education et Santé ont chuté considérablement, pour ne concerner respectivement que 1,1 % et 1 % des dépenses totales des ménages. Concernant les dépenses de santé, cette baisse est surtout importante pour la population appartenant aux trois quintiles les plus pauvres. La tendance s'inverse sensiblement en 1999, la part des postes Education et Santé remontant à 2,4 % des dépenses totales des ménages, et se confirme jusqu'en 2001. Néanmoins, entre 1993 et 1999, la structuredes dépenses des ménages a peu varié, et les dépenses alimentaires représentent toujours la part la plus importante, 70 % des dépenses totales environ.

Le vécu de la pauvreté

• Le financement du développement

Le budget de l'Etat malagasy 

A titre de comparaison : - Budget de la France : 270 milliards d'euros. (PIB : 1521 milliards euros, PIB/hab : 22 000 euros). - Budget du CR Réunion : 800 millions d'euros.

Les partenaires financiers de l'Etat malgache et les financements extérieurs en 2003

En 2003, le montant des financements extérieurs bruts s'est élevé à 2 259 milliards de FMG qui se répartissent comme suit : - Financements multilatéraux : 1 720 milliards de FMG, - Financements bilatéraux : 539 milliards de FMG.

L'Initiative pour les Pays Pauvres Très endettés (IPPTE)

Elle vient du sommet du G7 de Lyon (1996) où, sous l'impulsion des ONG et de la France, le problème du caractère insoutenable de la dette a été discuté. L'objectif est que l'endettement extérieur passe en deçà d'un certain seuil, fonction des capacités exportatrices et/ou budgétaires des pays concernés. La nouveauté, ces allègements de dette doivent permettre aux Etats de financer des dépenses socio-éducatives (développement rural, santé, éducation). Les enjeux sont de plusieurs ordres : réduction de la dette, mutualisation des actions des bailleurs de fonds et appropriation par les Etats (allègement de la dette multilatérale, financement de programmes figurant dans le DSRP, dépenses inscrites au budget de l'état), réduction de la pauvreté (financement du développement social). Dans le prolongement de l'IPPTE, La France, a de son côté, développé les C2D (contrats désendettement développement), qui sont des supports d'annulation de dette bilatérale.

Le processus à Madagascar

En décembre 2000, grâce à la présentation d'un DSRP intérimaire et d'un accord avec le FMI sur le cadrage macro et budgétaire du pays pendant 3 ans, Madagascar est admis au « point de décision » de l'IPPTE : réduction de 50% de son stock de dette et ressources disponibles de l'ordre de 50 millions de $ par an (environ 300 milliards Fmg par an), jusqu'à atteinte du « point d'achèvement » (1 à 3 ans).

En 2002, en valeur actuelle nette et après les réaménagements traditionnels, la dette s'est chiffrée à 2277 millions de dollars US, soit l'équivalent de 49,9% du PIB, 211,3% des exportations de biens et de services non facteurs et 624,7 pour cent des recettes fiscales. En tenant compte de l'assistance intérimaire au titre de l'IPPTE, la valeur actualisée nette du stock de la dette s'est établie à 1397 millions de dollar US représentant respectivement 30,6% du PIB, 129,7% des recettes d'exportations de biens et de services non facteurs, et 383,3% des recettes fiscales

Le DSRP devait être finalisé en décembre 2001, au moment où le pays a basculé dans la crise. L'élaboration du document a été relancée en septembre 2002, finalisé en mars 2003, présenté à l'Assemblée nationale en juillet 2003 et adopté par les bailleurs de fond en novembre 2003.

L'atteinte du « point d'achèvement » est prévue pour juillet 2004 et devrait permettre à Madagascar de négocier une nouvelle baisse du stock de sa dette.

Le C2D à Madagascar

Il est en cours d'élaboration et les priorités dégagées par la Coopération française sont : le développement rural (crédit, foncier, formation), la santé (fonds d'indigence, médicaments, antiretroviraux), et l'éducation (construction de classes).

Les principaux programmes de développement

Programmes multilatéraux

Le Programme Sectoriel Transport (PST), projet multilatéral piloté par le Gouvernement malgache et la Banque mondiale. Celui-ci concerne la mise en œuvre d'une stratégie de développement du transport en milieu rural, et ses composantes principales sont les suivantes : réhabilitation, sur 5 ans, de 8 500 km du réseau des routes nationales en milieu rural ; développement, en transférant le réseau rural aux Collectivités Territoriales Décentralisées et en recherchant la participation du secteur privé, des moyens intermédiaires de transport fluviaux, maritimes, routiers.

Le PE III Banque mondiale finance l'ajustement structurel et couvre, avec des moyens importants, quasiment tous les secteurs : dvt du secteur privé, santé, éducation, transport routier, infrastructures sociales, micro finance.

Le Fonds d'Intervention pour le Développement : l'Etat malgache et la Banque mondiale ont confié au Fonds d'Intervention pour le Développement (FID), association de droit malgache, la gestion du Projet de Développement Communautaire FID IV. Celui-ci, opérationnel depuis novembre 2001 et prévu pour une durée de cinq ans, a pour objectif principal l'amélioration de l'accès et de la qualité des services fournis aux bénéficiaires par les infrastructures de base sociales et économiques. Le FID intervient auprès des communes rurales, que ce soit au niveau de l'institution communale, sous réserve de l'élaboration d'un PCD (Plan communal de développement) répondant à ses exigences et via un financement direct de la commune, ou au niveau d'associations locales, via le financement de projets communautaires identifiés lors de l'élaboration du PCD :

• construction ou réhabilitation d'infrastructures sociales (santé, éducation, approvisionnement en eau potable), d'infrastructures productives (petits périmètres irrigués, marchés), et d'infrastructures de déblocage (pistes, ponts, radiers) ;
• amélioration des services liés à ces infrastructures ;

Dans un souci d'appropriation et de pérennisation des activités financées, les bénéficiaires des projets interviennent, au cours de l'élaboration du PCD, dans la définition des objectifs et des priorités, puis participent au financement des coûts des investissements, et prennent en charge la mise en œuvre, la gestion et le suivi des activités.

Le Programme de Soutien au Développement Rural (PSDR), opérationnel depuis juin 2001, constitue le projet d'appui de la Banque mondiale à la mise en œuvre du Plan d'Action pour le Développement Rural (PADR) élaboré par le Gouvernement malgache. Il est la continuité des divers appuis de la Banque mondiale au développement rural du pays (vulgarisation, petits périmètres irrigués, élevage, recherche agricole) et revêt, en ce sens, un caractère multi-sectoriel.

Les objectifs du PSDR visent à accroître de manière durable la productivité et les revenus des petits agriculteurs, et à appuyer la participation et le développement des organisations de producteurs et des groupes communautaires.

Le PSDR comporte, principalement :

• une composante « investissements productifs » : infrastructures productives (périmètres irrigués, ouvrages de drainage, unités de stockage), activités agricoles (transformation de produits, unités de traitement du lait, aviculture, pisciculture, extraction d'huiles essentielles), activités non agricoles génératrices de revenu (couture, artisanat,outillage) ;
• une composante « services d'appui » : constitution d'un fonds compétitifde recherche, actions de vulgarisationet de formation ; - une composante « renforcement des capacités » : associations/groupements de producteurs et d'usagers.

S'agissant de la démarche d'intervention, l'approche du PSDR est similaire à celle du FID IV : élaboration préalable d'un PCD permettant d'identifier les besoins prioritaires des communautés, contribution des bénéficiaires au financement des investissements et prise en charge de la gestion des activités par des associations locales. S'agissant de l'organisation institutionnelle du projet, le PSDR s'appuie sur des Unités Provinciales d'Exécution du Projet (UPEP) et sur un plan opérationnel, les Groupes de Travail de Développement Rural (GTDR) jouent un rôle essentiel dans la réception des demandes des communes et des communautés, leur analyse et leur transmission aux UPEP.

Seecaline (Surveillance et Education des Ecoles et des Communautés en matière d'Alimentation et de Nutrition Elargie): programme de l'Union européenne avec 2 priorités : sur un plan sectoriel, les infrastructures routières et le développement rural/la sécurité alimentaire ; sur un plan géographique, les provinces de Tuléar et de Fianarantsoa. 1 appui transversal à l'amélioration du cadre macro économique et budgétaire.

Programmes bilatéraux

Coopération française: santé, éducation, développement rural (PI, pistes rurales, microfinance), développement urbain
Coopération allemande: gestion des ressources naturelles
Coopération suisse: programme SAHA

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