Accès à l'eau potable

Cahier Technique # 16

Eau, assainissement & solidarité

Janvier 2009

Synthèse des rencontres des journées d'échanges techniques, 19-22 octobre 2008

La gestion communale du service de l'eau à Madagascar

Pierre-Marie Grondin
Séverine Champetier

Avec l'appui de Trans-Mad'Développement (TMD)

Avec le soutien du Syndicat des Eaux d'Ile de France (SEDIF) et du Service de Coopération et d'Action Culturelle (SCAC) de l'Ambassade de France à Madagascar

1. INTRODUCTION

Depuis quelques années, la coopération décentralisée et non gouvernementale française (CDNG) connaît un véritable essor à Madagascar. Les initiatives se multiplient dans un contexte marqué par le processus de décentralisation et une nouvelle politique de l'eau et de l'assainissement.

Au niveau national, l'amélioration de la desserte en eau potable et en assainissement figure parmi les priorités du Plan d'action pour Madagascar (MAP). Au niveau local, la commune est reconnue maître d'ouvrage des systèmes d'approvisionnement en eau potable et d'assainissement sur son territoire.

Dans ce contexte, l'ONG Trans'Mad-Développement (TMD) a organisé des journées d'échange du 19 au 22 octobre 2008 à Sainte Marie, avec l'appui du Syndicat des Eaux d'Ile de France (SEDIF) et du Service de Coopération et d'Action Culturelle (SCAC) de l'Ambassade de France.

Cette rencontre a réuni des représentants de communes rurales et leurs partenaires techniques et financiers afin de réfléchir ensemble à la mise en place d'un service de l'eau communal en milieu rural ou semi-urbain, équipé de système gravitaire ou thermique.

Messieurs Jean Donné Rasolofoniaina Ministre de l'Eau, Jacques Sylla Député de Sainte Marie et Président de l'Assemblée Nationale, Clé Dieu Donné Alphonse Président de la Délégation Spéciale de Sainte Marie et Christian Cambon Vice-Président du SEDIF en ont assuré l'ouverture officielle.

Après une réflexion sur la commune et son futur service de l'eau à partir des préoccupations des maires (axe 1), les discussions ont porté sur la place des opérateurs locaux dans ce service public (axe 2) et celle de la commune dans le déroulement des projets mis en œuvre par les ONG (axe 3).

2. LES ENJEUX AUTOUR DE LA MISE EN PLACE DU SERVICE PUBLIC DE L'EAU

Quelles sont les principales difficultés rencontrées par les maires dans la mise en place d'un service public de l'eau pérenne ?

2.1. L'équipement des communes rurales

Amélioration de la desserte en eau : quelle demande prendre en compte ?

La commune doit rendre compte des besoins en eau et assainissement de ses localités dans son Plan Communal de Développement (PCD). Mais les indicateurs tels les taux de couverture et de desserte, ont leurs limites. En cause :

• le manque d'information de la commune sur les programmes engagés sur son territoire ;
• le manque de fonctionnalité des équipements recensés, au-delà de leur nombre ;
• la difficulté à mesurer la demande « réelle » en eau dans les régions où l'eau abonde, ou en assainissement là où persistent lespratiques traditionnelles empruntes de « fady ».

Quelques pistes pour faire évoluer l'approche de la demande locale :

• sortir de la logique projet et aborder la demande locale en lien avec la responsabilité communale en matière d'aménagement du territoire ;
• réfléchir à une demande plus spécifique en proposant des lavoirs, des branchements privés... plutôt que des bornes-fontaines systématiquement ;
• répondre à la demande locale en fonction de la mobilisation des populations concernées car si l'accès à l'eau est un droit, il impose aussi des devoirs aux usagers.

  Conception, réalisation, réhabilitation des équipements : quelles garanties ?

Les communes doivent faire face à de nombreux équipements non-fonctionnels. En cause :

• la mauvaise conception technique de certains projets ;
• la réalisation d'ouvrages dans un contexte de post-urgence (après les cyclones) sans toujours la prise en compte des aspects gestion / entretien-maintenance à long terme ;
• la non-appropriation de certains équipements faute d'implication réelle des usagers et de la commune dans leur mise en service.

Cela renvoie à la question de responsabilité des intervenants dans la conception et la réalisation des ouvrages et des garanties à long terme. Les possibilités de recours des communes sont limitées par :

• la difficulté à identifier le responsable des défauts de l'ouvrage : incompétence de l'opérateur et/ou cahier des charges mal défini ?
• le manque d'assise financière des artisans locaux pour assumer le coût des mal-façons ;
• le retrait de l'ONG responsable du manque de compétence des opérateurs qu'elle a mobilisé.

Quelques pistes pour faire évoluer l'approche en termes de conception/réalisation :

• la réalisation des travaux par des opérateurs locaux plutôt qu'en régie. La commune a intérêt à travailler avec une entreprise en mesure d'assumer la responsabilité d'éventuels défauts ;
• le partage clair des responsabilités tant au niveau de l'ONG qu'au niveau des entreprises mobilisées, en particulier dans la conception technique et l'exécution des travaux ;
• un cahier des charges complet et précis et la mention d'une retenue de garantie (5 à 10% du coût des travaux) pendant un an, sur le contrat avec l'entreprise attributaire du marché ;
• une possible mise aux normes des ouvrages à chaque nouvelle construction / réhabilitation ;
• une conception technique en rapport avec le contexte, tel le dimensionnement suffisant des ouvrages en milieu semi-urbain, pour répondre à l'accroissement à venir de la population.

2.2. La préservation de la ressource en eau

De la question foncière à celle des multiples usages de l'eau

L'accès à une ressource en eau en qualité et quantité suffisante peut être limité par :

• la question foncière quand les propriétaires de sources se montrent réticents à céder le terrain nécessaire à l'aménagement et à la protection du point d'eau ;
• la pression croissante sur la ressource en eau à cause de l'essor démographique en milieu semi-urbain, et du développement de l'élevage et de l'agriculture en milieu rural (pratique du « tavy » et irrigation des rizières) ;
• une mauvaise conception des ouvrages (absence de périmètre de protection) et un contrôle insuffisant après réalisation (nouvelles constructions et cultures autour du point d'eau) ;
• le manque d'infrastructures assainissement et les pratiques en matière d'hygiène...

Il en résulte parfois, pour les communes, des conflits d'usage (actes de vandalisme sur les réseaux) et l'obligation de choix techniques plus complexes en matière d'AEP (forage motorisé par exemple).

L'enjeu d'une bonne gestion de la ressource en eau

Quelques pistes pour assurer la protection du bassin versant et des infrastructures :

• la contractualisation entre commune et propriétaires de parcelles concernés pour céder « au nom du bien public » l'emprise nécessaire aux ouvrages ;
• l'aménagement et l'équipement des points d'eau (périmètre de protection, compteurs...) ;
• la prise de mesures réglementaires (arrêté communal) et leur suivi, pour interdire l'accès au point de captage et le développement d'activités préjudiciables à la qualité de l'eau... ;
• la sensibilisation de la population afin de responsabiliser les usagers à « une utilisation économe et hygiénique de l'eau », au-delà de l'amélioration de la couverture en latrines.

2.3. L'organisation du service de l'eau

De la gestion communautaire à l'affermage, quel mode de gestion ?

La régie ne semble pas intéresser les communes rurales qui manquent de personnel en interne et ne veulent pas prendre le risque d'une gestion directe.

La délégation à la communauté villageoise, privilégiée par les communes rurales, suscite un débat autour du bénévolat des responsables villageois et de la rémunération irrégulière de l'agent communal si elle est liée au recouvrement des cotisations par les comités Eau. L'agent communal doit-il être payé sur le budget Eau abondé par les cotisations des comités Eau ou sur le budget communal ?

La délégation à un opérateur privé intéresse la commune semi-urbaine avec un système thermique. Ses avantages : la mobilisation de compétences externes, la distinction entre budget du service de l'eau et budget général, une difficulté moindre à mettre en place le paiement de l'eau, le maintien du rôle de la commune dans la fixation du prix de l'eau et le contrôle de la qualité du service. Mais elle suscite une interrogation sur les critères de choix de l'opérateur privé et la crainte de détournement de fonds et/ou de désintérêt de l'opérateur pour l'amélioration du service par des investissements.

Quelques pistes de travail pour développer la délégation à un opérateur privé, face à la difficulté d'identifier et de mobiliser un fermier compétent et intéressé à l'exploitation du service public de l'eau :

• une information plus large des opérateurs potentiels sur les possibilités offertes par le Code de l'Eau en matière de délégation du service de l'eau ;
• une formation complémentaire pour pallier le manque éventuel de compétence initiale ;
• la mobilisation d'organisme tel le Centre d'Information Technique et Economique (CITE) pour informer les entrepreneurs (appels radio, réunions) et contribuer à leur formation.

Le besoin de contrôle nécessite une sécurisation du rapport collectivité / opérateur à travers :

• une sélection selon une procédure d'appel d'offre basée sur des critères tels son expérience en hydraulique et/ou en groupe électrogène, son apport de moyens... ;
• une prise de risque en commun avec, par exemple, un groupe électrogène mis à disposition par l'opérateur privé et en partie payé par la commune ;
• un contrat qui intéresse l'exploitant au prix de l'eau (marge de 10 à 15 % du tarif) et offre la possibilité de révision du tarif de l'eau.

  Une pérennisation du service conditionnée au paiement de l'eau

La plupart des communes sont confrontées à un manque de moyens pour leur service public de l'eau du fait des difficultés de paiement de l'eau. Les principaux problèmes évoqués sont :

• la concurrence des nombreux points d'eau traditionnels gratuits ;
• l'insatisfaction des usagers liée à la qualité insuffisante du service proposé ;
• l'inapplication des dîna (règlement intérieur) établies lors de la mise en place du réseau AEP, à cause de la relative disproportion des sanctions et de la honte « hena-masoa » à remettre en cause la solidarité communautaire « fihavana » par la sanction des fraudeurs ;
• la réticence à payer l'eau au seau chez les usagers en milieu rural avec système gravitaire ;
• la difficulté à définir la tarification de l'eau en milieu semi-urbain avec système thermique et notamment, établir un prix de l'eau à la fois intéressant pour le délégataire et acceptable par la population, et la politique tarifaire entre branchements privés et bornes-fontaines.

Quelques pistes de travail pour améliorer le paiement de l'eau selon le contexte :

En milieu rural et en milieu semi-urbain équipé de système gravitaire : élaborer une dîna communale (synthèse de dîna communautaires officialisée en arrêté communal) applicable par le service de l'eau car issue des échanges avec les communautés et validée par les autorités. Elle précise notamment le rôle de l'agent communal en matière de surveillance des tâches déléguées aux comités Eau.

En milieu rural avec système gravitaire : préférer le paiement forfaitaire (1 à 2 fois par an) plutôt que le paiement au seau et sensibiliser les usagers à la nécessité de couvrir les besoins propres au système pour en garantir le fonctionnement à long terme, plutôt que parler de payer l'eau à chaque corvée.

En milieu semi-urbain avec système thermique : réaliser une enquête-ménage pour mesurer la volonté et la capacité des futurs usagers à payer l'eau, encourager la réalisation de branchements privés et équiper les réseaux urbains de compteurs, et établir un tarif de l'eau aux branchements privés en fonction de la solvabilité à la borne-fontaine. Il faut rechercher un équilibre entre tarif de l'eau acceptable et amortissement, et accroître le nombre d'usagers pour réduire le prix de revient.

2.4. L'entretien-maintenance

Le financement de l'entretien-maintenance

La non-fonctionnalité des ouvrages tient souvent à leur mauvaise conception technique ou à leur ancienneté qui génère des surcoûts, mais aussi à la difficulté de collecte des cotisations régulières, en particulier lorsque les montants sont faibles et à l'absence d'épargne pour réhabiliter voire renouveler.

Quelques pistes de travail en milieu rural :

• Pour les puits, envisager un système de contribution à la panne qui prend appui sur les mécanismes de financement traditionnels de solidarité existants au niveau communautaire ;
• Pour les systèmes gravitaires :

  • chaque comité eau conserve une part des cotisations, pour l'entretien courant assuré par l'agent hydraulique villageois, et verse l'autre part à la commune, pour les réparations plus lourdes nécessitant une intervention extérieure ;
  • chaque comité eau constitue une épargne sur un compte (OTIV ou TIAVE) à double signature (comité eau villageois / comité eau communal). Le service eau communal conseille les comités en matière d'entretien-maintenance et sensibilise les usagers.

Quelques pistes de travail en milieu semi-urbain :

• Pour les systèmes gravitaires, établir une contractualisation entre commune et entreprise chargée de la construction de l'ouvrage, afin qu'elle assure l'entretien-maintenance sur un an ;
• Mettre en place un fonds d'entretien abondé par la commune quand elle est responsable de l'entretien-maintenance et par l'investisseur exploitant en cas de délégation du service à un opérateur privé, mais aussi par les usagers à travers le paiement de l'eau.

  L'organisation de la filière entretien-maintenance

L'absence de maintenance est également liée aux problèmes de compétences et de marché local :

• insuffisance des compétences techniques aux niveaux communautaire et communal, pour assurer la maintenance et pour identifier le matériel requis au niveau des fournisseurs ;
• indisponibilité sur le marché local des pièces courantes mais aussi des pièces de rechange nécessaires à la réhabilitation et au renouvellement des équipements plus anciens ;
• difficulté à choisir le matériel requis (robinet, compteur...) : faut-il opter pour le matériel le plus coûteux mais durable, ou le moins cher mais à renouveler plus souvent ?

Quelques pistes de travail en fonction du contexte et du type d'ouvrages :

En milieu rural et semi-urbain avec système gravitaire, il est envisagé une gestion mixte impliquant commune, communauté villageoise et opérateurs privés dans l'entretien-maintenance :

• pour l'entretien courant des points d'eau, le comité Eau mobilise ses agents hydrauliques ;
• pour les travaux d'entretien-maintenance plus lourds, le comité Eau sollicite la commune qui mobilise l'agent communal Eau et/ou un opérateur privé ; ou les comités Eau, regroupés à l'échelle de plusieurs fokonolona voire fokontany, sollicitent les services d'un opérateur privé ;
• pour l'approvisionnement en pièces de rechange, la commune appuie la constitution de stocks de pièces au niveau des comités Eau voire au niveau communal, et l'organisation de commandes en gros de robinets de qualité au niveau des fokontany ;
• pour développer les compétences techniques locales, la commune inclut dans le cahier des charges de l'entreprise qui réalise l'ouvrage et/ou les grosses réparations, la formation des agents hydrauliques villageois, des petits entrepreneurs locaux et de l'agent communal.

L'organisation de l'entretien-maintenance est conditionnée à :

• l'élaboration d'outils rendant compte du coût et des modalités d'entretien des pièces, et la formation à l'identification du matériel de qualité avec l'appui de l'ONG partenaire ;
• la nécessité d'avoir un parc de pompes suffisant pour assoire une filière d'approvisionnement en pièces détachées et instaurer une relation de confiance entre l'offre et la demande.

En milieu semi-urbain équipé de système thermique, mieux vaut choisir des compteurs chinois peu coûteux à renouveler tous les 3 ans, plutôt que des compteurs de qualité, précis mais onéreux.

3. UNE VISION DU SERVICE PUBLIC DE L'EAU EN FONCTION DU CONTEXTE ?

Au regard des enjeux évoqués, quel service public de l'eau envisager autour des responsabilités du maître d'ouvrage communal (étudier, financer, concevoir, réaliser, contrôler, exploiter) ?
De façon générale, la commune confie les études et la conception/réalisation du système AEP à des opérateurs privés. Elle délègue l'exploitation du service de l'eau aux communautés villageoises (gestion communautaire) ou à des opérateurs privés (gérance, affermage, concession). Elle conserve la fonction de contrôle, et l'exerce avec l'appui en interne d'un agent communal spécialisé et/ou l'appui externe d'un bureau d'études, assistant maître d'ouvrage.
Un constat : pour assurer pleinement ses fonctions de maître d'ouvrage, la commune doit pouvoir s'appuyer sur des compétences locales clairement identifiées, et mobiliser l'aide financière extérieure.

3.1. En milieu rural avec système gravitaire

La commune rurale délègue la gestion du service de l'eau à la communauté villageoise organisée en comité Eau bénévole. Son agent communal en assure le suivi. Elle intervient au niveau de la gestion financière, en cas de blocages du comité Eau, pour sensibiliser la population au paiement de l'eau et veiller à l'application de la dîna communale. Au niveau de la gestion technique, elle exige de l'entreprise en charge des travaux et/ou de la maintenance des ouvrages, la formation/le recyclage des agents hydrauliques villageois, des petits entrepreneurs locaux et de l'agent communal.

En milieu rural avec système gravitaire, le service de l'eau doit proposer une eau en quantité et qualité suffisante, et la moins chère possible, pour satisfaire au mieux la demande. La gestion financière doit couvrir les besoins en fonctionnement, entretien et réparation des systèmes AEP pour garantir la qualité du service à long terme.

3.2. En milieu semi-urbain avec système gravitaire

La commune semi-urbaine délègue le service de l'eau à un comité de gestion villageois. A un échelon intermédiaire, un comité central réunit les présidents de fokontany. La commune s'appuie sur un agent communal spécialisé pour en assurer le contrôle. Le comité se rémunère par la vente du prix de l'eau alors que l'agent communal est rémunéré par la commune.
Une charte de gestion précise le partage des responsabilités. Le comité se charge de l'entretien du réseau, du recouvrement des coûts et de l'extension du réseau. Le maire, avec son conseil municipal, décide des zones d'extension, et assure la sensibilisation des populations au paiement de l'eau.

En milieu semi-urbain avec système gravitaire, le service de l'eau doit desservir toutes les couches sociales, les populations du centre semi-urbain et les populations rurales environnantes. La qualité du service à long terme est conditionnée à la disponibilité et la qualité de la ressource en eau, la vente de l'eau à un prix intégrant les coûts de fonctionnement et d'amortissement, un budget équilibré avec une réserve d'investissement pour étendre le réseau AEP et mettre en place ultérieurement un réseau d'assainissement, et la possibilité de connexions privées en plus des bornes-fontaines publiques.

De la qualité du service dépend la confiance des populations et leur consommation. Sa détérioration aurait un impact négatif sur le paiement de l'eau et donc sur le fonctionnement du réseau à long terme.

3.3. En milieu semi-urbain avec système thermique

En milieu semi-urbain, la commune délègue le service public à un opérateur privé sélectionné par appel d'offres et sous contrat d'affermage. En interne, la commune met en place un comité Eau avec un agent communal spécialisé, en relation avec une association d'usagers dynamique.

* Au simple suivi par la commune de la qualité de l'eau distribuée (avec analyse complète seulement 2 fois par an à cause de son coût), s'ajoute le contrôle assuré par l'exploitant lui-même (mention dans son contrat). La direction régionale de l'eau doit être impliquée dans ces contrôles. Le coût de ces contrôles soit être inclus dans le prix de l'eau.

En milieu semi-urbain avec système thermique, la qualité du service de l'eau est conditionnée à la possible évolution du contrat établi avec l'opérateur privé en fonction du prix de l'eau, un prix de l'eau qui couvre toutes les charges, un risque transféré à un opérateur privé, la représentativité avec ensemble des associations existantes.

4. UN POSITIONNEMENT EVOLUTIF DES DIFFERENTS PARTENAIRES

Face aux responsabilités de la commune au plan légal, quelle position occupent les opérateurs locaux auprès de la commune ? Quelle est la place de l'acteur communal dans le déroulement des projets,en vue de mettre en place un service de l'eau pérenne?

4.1. Quelle place pour les opérateurs locaux dans le service public de l'eau ?

Une mobilisation en amont pour la réalisation des équipements

Dans la région de Mahajanga, l'ONG Ecoles Du Monde (EDM) avait recours à des entrepreneurs locaux pour ses projets eau et assainissement. Peu satisfaite de leurs prestations, elle choisit d'appuyer son responsable de la maintenance, dans la création de sa propre structure. En mai 2007, celui-ci monte l'entreprise Eau et Hygiène pour Tous (EHT), après avoir bénéficié de formations technique et en gestion, et de crédit d'équipement.

Avec une équipe de puisatiers locaux formés dans le cadre de projets EDM, EHT assure la réalisation et l'entretien d'équipements hydrauliques (puits, pompes, blocs sanitaires, latrines) en régions Boeny et Sofia. Elle est mandatée par EDM (seul client à ce jour) qui agit tel un maître d'ouvrage délégué auprès de communes démunies en moyens humains, techniques et financiers (zones enclavées).

EHT n'a donc pas de relation directe avec les communes mais reste réceptive à leurs éventuelles demandes de services. L'entreprise réalise des ouvrages abordables, dans l'esprit d'EDM, tout en s'assurant un minimum de marge pour garantir sa viabilité (chiffre d'affaires annuel d'environ 300 millions d'Ariary). Implantée à Mahajanga, elle prospecte plutôt en direction d'autres ONG de la zone.

Amitié Madagascar France-Régions (AMFR) est une sorte de pool de compétences qui réunit à Antananarivo, les correspondants malgaches de quatre associations françaises du réseau « Amitié Madagascar ». Membre bénévole de ce réseau depuis 2003, le responsable infrastructures d'AMFR travaille sur des projets hydrauliques avec Amitié Madagascar Ile de France (AMIF).

A la demande d'AMIF, il intervient auprès de la commune pour réaliser l'étude préalable et lui apporter son conseil en matière d'ouvrages. En lien avec l'ONG, il accompagne la commune dans  la réalisation et le contrôle des travaux, la formation des agents, le fonctionnement du comité de gestion, l'élaboration du budget d'entretien des ouvrages. Et pendant un an, il assure le suivi des réalisations.

Tel un maître d'œuvre réunissant les compétences nécessaires à chaque projet, il mobilise ingénieur génie civil, topographe, animateur... en fonction des demandes, du volume d'activité et de l'étape dans la réalisation. Engagé depuis des années dans le monde associatif, cet entrepreneur a choisi de s'impliquer bénévolement dans la conception des ouvrages et l'accompagnement des projets hydrauliques AMIF. Mais potentiellement, le volume d'activités que représentent les projets du réseau « Amitié Madagascar » lui permettrait d'intervenir comme prestataire rémunéré, et d'en vivre.

Un marché potentiel en aval pour l'exploitation du service de l'eau

A Sainte Marie, le service de l'eau en milieu urbain est assuré par Jiro sy Rano Malagasy (Jirama). Compagnie nationale d'eau et électricité de Madagascar depuis 1975, la Jirama est une société anonyme de droit commun dont le capital est détenu entièrement par l'Etat. Elle est dirigée par un conseil d'administration composé de représentants de l'Etat et des employés. Sa privatisation est à l'étude. Sous tutelle de la Direction inter-régionale de Toamasina, la Jirama de Sainte-Marie assure :

• la production d'eau et sa distribution aux usagers dans le périmètre défini par la commune (mais la direction inter-régionale de Toamasina peut autoriser la Jirama à l'étendre) ;
• la facturation de l'eau à la commune sur la base de la consommation relevée aux compteurs ;
• le contrôle hebdomadaire de la qualité de l'eau en lien avec l'Institut Pasteur ;
• les investissements sur le réseau grâce à la taxe reversée par la commune (jusqu'à 10% de la facture eau des branchements privés). Mais à Sainte Marie, la taxe rembourse la dette communale accumulée faute de recouvrement suffisant des factures d'eau auprès des usagers.

A Sainte-Marie, la Jirama n'a aucun contrat avec la commune. La facturation Eau/Electricité constitue leur unique lien. De façon plus générale, la concertation entre Jirama et communes consiste à négocier le montant et l'échéancier des dettes communales et non à engager les investissements nécessaires à l'amélioration du service public de l'eau.

L'exploitation du service de l'eau en milieu urbain et semi-urbain est encore principalement assurée par la Jirama. Mais ce marché s'ouvre progressivement aux opérateurs privés locaux avec l'établissement de contrat de délégation de service par les communes. Ainsi, à Saint-Augustin, la commune, en lien avec l'ONG TMD, recherche un opérateur privé expérimenté, en mesure d'assurer la gestion de son système thermique, afin d'établir un contrat d'affermage.

En conclusion...

Les opérateurs locauxmobilisés autour de la réalisation et/ou de l'exploitation des ouvrages sont très divers (entreprise locale ou nationale, existante ou « créée » à l'initiative d'ONG...) tout comme leur niveau de relation avec les communes : concertation plus ou moins effective, avec ou sans convention de partenariat ou contrat, relation directe ou via l'ONG partenaire...
De façon générale, l'émergence d'opérateurs privés locaux et leur mise en relation avec les communes, semble conditionnée à une possible formation par des ONG et/ou centres ressources locaux (Taratra, CITE...), un équipement suffisant (possibilité de prêt financier) et un volume d'activité minimum permettant d'acquérir une expérience notable, et plus globalement, un environnement favorable permettant aux communes de procéder à des appels d'offres afin de sélectionner les opérateurs avec lesquels contractualiser. Les prestations attendues par les ONG partenaires ainsi que l'appui qu'elles apportent en termes de formation et d'équipement, constituent une bonne base. Cependant, les perspectives de marché et les possibilités d'appui hors projet semblent encore limitées.

4.1. Quelle place pour l'acteur communal dans l'approche des ONG ?

Une implication croissante de la commune à différentes étapes du projet

• Gestion de la demande

A travers une approche « par la demande », les ONG vise une réelle appropriation des ouvrages. Le choix des villages à équiper se fait alors principalement à partir des demandes villageoises portées par les chefs de village ou de fokontany. La commune est progressivement associée au traitement de ces demandes, depuis leur simple validation à la sélection des demandes prioritaires.
Les ONG interviennent parfois sur la base de demandes émanant directement des communes, à travers leur Plan Communal de Développement (PCD) ou une Note de manifestation d'intérêt (PCD avec lettre d'engagement et note relative à la problématique eau/assainissement de la commune).
Quelle que soit la clé d'entré (demandes villageoises ou communale), le choix des villages à équiper permet d'amorcer une réelle concertation entre ONG et commune. Il s'agit de croiser les priorités communales en matière d'eau et d'assainissement et les caractéristiques de son territoire (population, localités, autres programmes...) avec des critères de faisabilité technique et les objectifs de l'ONG.

Apporter un appui à la commune dans la déclinaison de son Plan Communal de Développement sur la thématique Eau et Assainissement (PCDEA) constitue un axe de travail potentiel des ONG avec les communes : inventaire des équipements et des ressources en eau, diagnostic des besoins, hiérarchisation des projets... pour une planification des investissements.

• Financement du projet

Les ONG restent l'acteur-clé dans la recherche de financements. Leur approche en la matière inclut la participation des usagers (contribution financière, apport des matériaux, mobilisation humaine, etc.). Et c'est pour mobiliser celle-ci que la commune est parfois associée à cette étape.

Une piste de travail dans le cadre de la délégation de service à un opérateur privé : la gestion partagée d'un fonds de subvention communal destiné à financer la procédure d'appel d'offres d'un investisseur-gestionnaire (appelé à financer l'avant-projet détaillé avant d'exploiter le système) puis à verser des subventions à cet exploitant, selon ses résultats, pour l'inciter à multiplier les branchements privés, par exemple. Ce compte à double signature ONG/Commune constitue l'embryon d'un futur compte communal d'accès à l'eau et à l'assainissement. A terme, il serait alimenté par les taxes prévues par le Code de l'eau, évoluerait avec la double signature Commune/Association d'usagers, et servirait à d'autres usages tel le paiement d'un bureau d'études pour contrôler le service.

• Réalisation et entretien/maintenance des ouvrages

Les ONG s'efforcent aujourd'hui d'identifier et de former des opérateurs locaux plutôt qu'intervenir en régie. Si parfois elles préfèrent travailler de gré à gré avec l'opérateur local pour des interventions de courte durée, elles tendent à une externalisation progressive des travaux, sous contrôle communal.

Quelques pistes de travail sont évoquées pour renforcer la maîtrise d'ouvrage communale :

• • l'implication de la commune dans le choix de la solution technique avancée avant que le travail ne soit assuré par des bureaux d'études locaux ;
  • le transfert de compétences à un agent communal eau ;
  • le partage de l'information relative aux ouvrages (caractéristiques techniques, problèmes) pour optimiser la mobilisation de l'agent communal et aider aux décisions communales : mise en place d'une base de données des ouvrages, formation des comités eau à la tenue d'outils de suivi d'entretien-maintenance et à la transmission d'informations à l'agent communal...

 

• Exploitation du service de l'eau

Dans le cadre d'une gestion communautaire, les ONG jouent encore un rôle prépondérant de sensibilisation des populations et de constitution et formation des comités eau. Mais pour renforcer le rôle de la commune dans leur suivi, différentes actions sont mises en œuvre :

• • la structuration des comités eau afin de constituer un interlocuteur unique pour la commune (fédération ou comité central comprenant des représentants de chaque comité local) ;
  • l'élaboration d'une dîna communale qui régit l'ensemble des ouvrages hydrauliques.

En cas de gestion déléguée à un opérateur privé, la commune est directement impliquée dans la sélection par la commission d'appels d'offres communale, du gestionnaire appelé à exploiter le service voire à contribuer également à la réalisation des ouvrages.

• Volet Assainissement/Hygiène

Responsables de l'accès à l'assainissement, les communes sont cependant peu prises en compte dans le volet assainissement des projets. Leur implication se justifie pourtant à plusieurs niveaux :

• • le choix d'équipements en assainissement individuel et collectif pour prendre en compte la filière complète, de la construction des ouvrages au traitement des boues de vidange ;
  • la mise en place de mécanismes de subvention et de crédit pour accéder aux équipements ;
  • la sensibilisation des populations afin d'améliorer les pratiques d'hygiène ;
  • la mise en place de sanimarchés (lieu d'exposition des différents types d'équipements sanitaires) en lien avec le gestionnaire de réseau, pour encourager la demande en latrines.

Selon différentes modalités

• Contractualisation des relations entre commune et autres acteurs impliqués

L'implication des communes dans la démarche projet des ONG tend à se formaliser à travers la contractualisation des relations entre les différents partenaires et acteurs impliqués à chaque étape (partenaires financiers du projet, autorités locales, commune, propriétaires de sources, communautés villageoises et opérateurs locaux) : convention de partenariat, dîna communale, contrat d'assistance à maîtrise d'ouvrage, contrat de prestation de services, contrat de délégation de service...

• Formation des acteurs impliqués et notamment de l'acteur communal

Au-delà de la formation organisationnelle, financière et/ou technique des villageois et opérateurs locaux, les ONG apportent un appui à l'acteur communal à travers la familiarisation des élus aux notions de maîtrise d'ouvrage communale et le renforcement des compétences des agents communaux à la validation des sources, au suivi des ouvrages réalisés, à l'animation et à la sensibilisation des usagers à l'hygiène.

Le débat sur la place de l'acteur communal dans la démarche projet des ONG amène à réfléchir à :

• • la clé d'entrée « Commune » au-delà de la clé d'entrée « Eau » : aborder la question d'appui à la maîtrise d'ouvrage communale à travers la question de l'eau est porteur, mais il y a encore à réfléchir sur l'autonomisation financière des communes, leur fonctionnement organique...
  • le rapport au temps dans le cadre des projets, variable selon les bailleurs de fonds. Certains optent pour la réalisation rapide d'équipements dans le cadre de programmes de post-urgence avec un risque de non-appropriation des ouvrages faute de temps pour impliquer communes et populations. Or, l'appui à la maîtrise d'ouvrage communale requière du temps consacré à l'animation et à la mobilisation des partenaires avant la réalisation des ouvrages.

Les ONG n'ont pas toutes le même profil et la même approche en matière de développement. Les associations de bénévoles tendent à mettre en œuvre une approche plus globale, associant ainsi le secteur AEPAH à celui de la santé et de l'éducation, mais aussi de l'économie. L'approche sectorielle Eau des ONG dites professionnelles (avec une équipe spécialisée sur place) varie en fonctiondel'importancedesfinancements,dutempsimpartiet de l'échelle d'intervention des projets. Cependant, bénévoles ou professionnels témoignent du même souci de pérennisation du service de l'eau dans la perspective de leur retrait, et d'intégration de la composante assainissementàdes degrés divers. Au regard del'évolution du contexte institutionnel, toutes mesurent l'importance d'informer la commune des programmes engagés sur son territoire, et surtout de l'impliquer dans le déroulement des projets.

En conclusion...

Ces journées d'échanges ont permis aux maires de mesurer l'enjeu « de la pérennisation des infrastructures mais aussi de la recherche de synergie avec les partenaires au développement et les autorités ». « Cela leur a ouvert les yeux de voir les photos d'échecs mais aussi de réussite ».

« Ce fut un moment précieux au regard de la difficulté à réunir les gens du fait des distances qui les séparent à Madagascar » a souligné TMD. Le pS-Eau soutient l'idée d'un réseau d'échanges autour de cette thématique Eau / Assainissement à Madagascar avec des rencontres organisées régulièrement. Reste la question de la mobilisation des moyens pour poursuivre une telle dynamique.

Sont remerciés les maires venus exprimer leurs préoccupations et attentes dans le domaine de l'eau, mais aussi les ONG pour leur soutien à des projets dans les communes.

5. ANNEXES

5.1. Programme

5.2. Participants

Liste des participants

Profils des communes rurales présentes

Les communes rurales réunies se distinguent à plusieurs niveaux : localisation (Hautes-Terres, Côte Est, Sud), milieu (rural/semi-urbain), type d'équipement (système gravitaire/thermique) et son ancienneté (ouvrages en cours, déjà réceptionnés voire anciens), type de partenariat (association de bénévoles/ONG professionnelle, opérateurs para-public/privé) et son ancienneté.

Approches des ONG invitées à témoigner

Amitié Madagascar Ile de France (AMIF) est une association de bénévoles créée en 2007 dont les actions dans le domaine de l'hydraulique s'inscrivent dans la continuité des projets menés par les autres membres du réseau « Amitiés Madagascar » (AM Bretagne, AM Normandie, AM Réunion). Elle bénéficie ainsi de leur expérience dans divers domaines (élevage, agriculture, éducation, santé).
Sa démarche pour la réhabilitation et l'extension d'un réseau AEP dans la commune d'Anjozorobe (au nord d'Antananarivo) : après réception d'une demande de la commune sur la base d'une monographie rendant compte de ses besoins en AEP, AMIF demande à des consultants locaux une analyse de la situation, et après une visite terrain, recourt à Amitié Madagascar France-Régions (AMFR) pour réaliser l'étude de faisabilité technique en concertation avec la commune. Après validation par son conseil d'administration, elle cherche des financements et signe une convention avec les partenaires : AMIF/AMFR/Commune/Financeurs. Les travaux sont exécutés sous contrôle communal en lien avec l'AMFR qui rend compte de l'avancement à AMIF, laquelle en rend compte aux financeurs.
Afin de pérenniser les ouvrages, AMIF cherche à responsabiliser l'ensemble des acteurs concernés, de l'exécution des travaux au suivi-accompagnement du comité de gestion, à travers l'implication de la commune à chaque étape du projet et la formation des agents (agent hydraulique, gardien du bassin versant, personne en charge du suivi des bornes-fontaines...).

Ecoles Du Monde (EDM) intervient depuis 1997 dans la région de Mahajanga auprès de petits villages isolés dont les ressources en eau sont rares et de mauvaise qualité. Son objectif : rendre les villages vivables pour limiter la migration des populations vers la ville. Sa clé d'entrée : l'école. Sa démarche comprend 3 phases : développement de l'éducation et du secteur eau-hygiène-santé, puis développement économique (formation professionnelle et micro-crédits), et enfin - en principe -autonomie avec retrait d'EDM (soutien sous forme de conseils à la demande des villageois).
En matière d'AEPA, EDM a choisi d'appuyer la création d'entreprise de son responsable de la maintenance, à travers formation technique (avec l'ONG Taratra) et prêt pour s'équiper. Depuis 2007, Eau et Hygiène pour Tous (EHT), avec son équipe de puisatiers villageois formés par EDM, réalise ainsi les puits, latrines et blocs sanitaires financés par les donateurs d'EDM (ou d'autres ONG).
Le choix des villages et hameaux à équiper en AEPA se fait principalement par extension à partir des villages déjà équipés (via sages et/ou chef de village) et en accord avec les maires des communes et chefs de fokontany. La demande émane bien plus rarement du maire, du chef de fokontany ou de secteur, voire de la région. Une convention est toujours établie entre les partenaires EDM/Région/ Commune/Fokontany/Comité villageois. Le village participe à la réalisation (fabrication de briques et clôture, transport de matériaux) et créé le comité Eau chargé de collecter des cotisations pour l'entretien. Actuellement assuré par les villageois et techniciens EDM dans les gros villages et hameaux, l'entretien des ouvrages sera probablement assuré par ces mêmes villageois et techniciens sous casquette communale ou privée, avec l'éventuel soutien d'EHT pour les travaux lourds.

Trans-Mad'Développement (TMD) mène à Sainte-Marie depuis 2007 un programme hydraulique, lancé initialement par l'AFVP en 1999. Celui-ci comprend de nouvelles constructions (puits, réseaux AEP avec bornes-fontaines, blocs sanitaires) et la réhabilitation d'anciens ouvrages mal conçus. TMD relance les comités Eau plus anciens et en constitue de nouveaux : formés au plan technique et financier, ces comités doivent mobiliser la participation des usagers aux réalisations et les cotisations nécessaires à la gestion des ouvrages. TMD mène des campagnes d'animation et de sensibilisation des usagers à l'hygiène et à l'entretien des ouvrages.
Face aux difficultés rencontrées par ces comités, et en vue d'optimiser la gestion des ouvrages, TMD tend à impliquer la commune de façon plus effective en amont (prospection des sites, définition des priorités) et en aval, dans le suivi des comités Eau (élaboration d'une dîna communale, constitution d'une fédération), la gestion des ouvrages (formation de l'agent communal, élaboration d'une base de données) et la protection de la ressource (mise en place de périmètres de protection des sources et sécurisation foncière des parcelles aménagées).

Inter-Aide est une ONG professionnelle qui mène depuis plusieurs années un vaste Programme Eau, Hygiène, Assainissement sur les Districts de Vavatenina-Fénérive Est et de Manakara. A la demande des communautés villageoises, elle réalise des systèmes gravitaires avec bornes-fontaines et propose des latrines Sanplat. Elle adapte progressivement son approche à l'évolution du contexte.
Inter-Aide conçoit les ouvrages et confie leur réalisation à ses équipes, mais aussi à des opérateurs locaux quand les compétences locales existent. A Manakara, elle travaille ainsi de gré à gré avec des maçons anciennement formés par le projet, qui interviennent auprès de la communauté villageoise sur la base d'un cahier des charges et d'une convention.
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